財(cái)政部發(fā)布的兩批政府采購(gòu)指導(dǎo)性案例有著怎樣的聯(lián)系和區(qū)別？2018年12月發(fā)布的第二批政府采購(gòu)指導(dǎo)性案例主要涉及哪些問(wèn)題？其設(shè)置的目的和意義是什么？參與此次案例編審工作的中國(guó)政法大學(xué)教授成協(xié)中在接受本報(bào)記者采訪時(shí)，逐一回答了上述問(wèn)題。

三類情形明規(guī)則

成協(xié)中認(rèn)為，第二批政府采購(gòu)指導(dǎo)性案例主要涉及三類情形，即創(chuàng)立新規(guī)則、針對(duì)突出問(wèn)題和重申既有規(guī)則。

在“立新規(guī)”方面，成協(xié)中表示，在遵從《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱“政府采購(gòu)法”）與《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）等政府采購(gòu)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，這一批的政府采購(gòu)指導(dǎo)性案例創(chuàng)設(shè)了一些新的規(guī)則，對(duì)原有規(guī)范有缺漏的地方進(jìn)行了補(bǔ)充，或者是對(duì)原有規(guī)則不明確的地方加以明晰，尋求突破。如，第11號(hào)案例關(guān)于投標(biāo)文件密封的問(wèn)題?！墩少?gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法 》（財(cái)政部令第87號(hào)）第三十三條規(guī)定，投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間前，將投標(biāo)文件密封送達(dá)投標(biāo)地點(diǎn)。但我國(guó)現(xiàn)行的政府采購(gòu)法律法規(guī)并沒有對(duì)密封的要求作出清晰的規(guī)定，而本案的處理決定認(rèn)為，雖然供應(yīng)商投標(biāo)文件外封裝存在輕微瑕疵，但不實(shí)質(zhì)影響封閉性，不能過(guò)于機(jī)械地追求形式合規(guī)，不能僅以此認(rèn)定投標(biāo)無(wú)效。再如，第12號(hào)關(guān)于燈光設(shè)備采購(gòu)的案例，《條例》第二十條第四款明確，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)以特定行政區(qū)域或者特定行業(yè)的業(yè)績(jī)、獎(jiǎng)項(xiàng)作為加分條件或者中標(biāo)、成交條件的，屬于以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。但如何認(rèn)定“以特定行政區(qū)域或者特定行業(yè)的業(yè)績(jī)、獎(jiǎng)項(xiàng)作為加分條件或者中標(biāo)、成交條件”，實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)生爭(zhēng)議。本案例的處理決定則創(chuàng)設(shè)了“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得將為特定主體服務(wù)的業(yè)績(jī)作為評(píng)審因素”這樣一條規(guī)則，以此來(lái)明晰《條例》第二十條提到的情形。“本批政府采購(gòu)指導(dǎo)性案例中還有一類是專門針對(duì)現(xiàn)實(shí)中爭(zhēng)議較為突出問(wèn)題的。”成協(xié)中告訴記者，本次有很多案例都是涉及如何去認(rèn)定對(duì)供應(yīng)商實(shí)行了差別或歧視待遇，而這一問(wèn)題在政府采購(gòu)實(shí)踐中往往存有爭(zhēng)議，很多案件都是圍繞這一點(diǎn)展開的。如，用業(yè)績(jī)來(lái)考察供應(yīng)商的履約能力，這一做法在實(shí)踐中簡(jiǎn)便易行，但這一做法存在一定的法律風(fēng)險(xiǎn)，一方面其可能涉嫌對(duì)中小企業(yè)的歧視和排斥，另一方面則涉及業(yè)績(jī)是否能成為鑒別履約能力的指標(biāo)的疑問(wèn)。政府采購(gòu)的目的之一是提高財(cái)政性資金的有效性，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)。而且，扶持中小企業(yè)發(fā)展也是政府采購(gòu)政策功能之一，因此，不能將特定行業(yè)、區(qū)域的業(yè)績(jī)?cè)O(shè)為資格條件，也不能作為加分因素，應(yīng)通過(guò)其他方面來(lái)進(jìn)行履約能力的審查，這正是本次指導(dǎo)性案例特別提出的。再如，提供虛假材料是每年供應(yīng)商失信違規(guī)的“重災(zāi)區(qū)”，但如何去認(rèn)定提供虛假材料的行為，則存在一定的現(xiàn)實(shí)難度。像一些故意造假的行為是比較好判斷的，比如偽造資格證書等等。但有些情況則比較難判斷，例如將B產(chǎn)品的資格證書、專利或授權(quán)證書等放到對(duì)A產(chǎn)品的招標(biāo)文件中，這究竟是供應(yīng)商故意的還是不小心放錯(cuò)了，或是理解有錯(cuò)誤就不好斷定了，而第二批政府采購(gòu)指導(dǎo)性案例中就這一問(wèn)題進(jìn)行了回答。

此外，高校采購(gòu)儀器設(shè)備的法律適用、采購(gòu)方式的選擇、節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)清單……這些指導(dǎo)性案例盡管未創(chuàng)設(shè)新的法律規(guī)則，但其重申了在實(shí)踐中經(jīng)常被忽視或誤用的某些規(guī)則，如關(guān)于政府采購(gòu)法和招標(biāo)投標(biāo)法的適用，關(guān)于不同采購(gòu)方式的適用，關(guān)于節(jié)能產(chǎn)品的認(rèn)定等。不少此類規(guī)則在第二批的政府采購(gòu)指導(dǎo)性案例中被再次重申，希望能夠引起業(yè)內(nèi)人士的重視。

“薪火相傳”有發(fā)展

相比于政府采購(gòu)指導(dǎo)性案例，第二批案例有“繼承”也有“發(fā)展”。

成協(xié)中指出，二批指導(dǎo)性案例有兩個(gè)共同點(diǎn)。兩批案例都涉及了現(xiàn)實(shí)中幾個(gè)核心的政府采購(gòu)問(wèn)題，因?yàn)樗鼈冊(cè)趯?shí)踐中呈現(xiàn)的形式五花八門，因此會(huì)在第二批政府采購(gòu)指導(dǎo)性案例中以不同的“案件形態(tài)”再次出現(xiàn)。另外，二批指導(dǎo)性案例都強(qiáng)調(diào)了對(duì)供應(yīng)商投訴權(quán)利的維護(hù)與采購(gòu)效率之間平衡的問(wèn)題。如，案例中利用偷拍搜集投訴材料，和第二批案例中關(guān)于對(duì)密封投標(biāo)文件進(jìn)行投訴，這些案件都表明，政府采購(gòu)的質(zhì)疑投訴機(jī)制，既要維護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)益，也要防止這種質(zhì)疑投訴權(quán)利被濫用。質(zhì)疑投訴應(yīng)當(dāng)在實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議方面發(fā)揮財(cái)政部門的功能優(yōu)勢(shì)，避免將有效的行政資源浪費(fèi)在細(xì)枝末節(jié)的事情上。

當(dāng)然，第二批政府采購(gòu)指導(dǎo)性案例也具有一些特色。成協(xié)中認(rèn)為，第二批指導(dǎo)性案例更加突出了財(cái)政部門在投訴處理環(huán)節(jié)的主動(dòng)能力，更強(qiáng)調(diào)了財(cái)政部門對(duì)于政府采購(gòu)效率和秩序秩序的維護(hù)。

解決爭(zhēng)議，澄清疑惑

這一批指導(dǎo)性案例緊扣當(dāng)前相關(guān)領(lǐng)域改革方向，能夠反映政府采購(gòu)支持民營(yíng)企業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展、降低市場(chǎng)主體交易成本、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等政策導(dǎo)向，以案釋法，很有啟發(fā)性。業(yè)界人士為其政策導(dǎo)向點(diǎn)贊，為其價(jià)值和意義鼓掌。

成協(xié)中指出，指導(dǎo)性案例的發(fā)布對(duì)推動(dòng)行政執(zhí)法本身具有很重要的價(jià)值。一方面，規(guī)則缺漏或不明確的現(xiàn)象在行政執(zhí)法的實(shí)踐中普遍存在，而且存在的形式千差萬(wàn)別。法律法規(guī)是抽象的，對(duì)某一法條應(yīng)怎樣理解，或者在某一情形下應(yīng)該堅(jiān)持哪一種理解，在實(shí)踐中會(huì)有不同的看法。指導(dǎo)性案例是澄清這些疑惑很好的一種方式。這兩批案例對(duì)于推動(dòng)政府采購(gòu)行政執(zhí)法、法律實(shí)施方面具有重要的指導(dǎo)意義。另一方面，指導(dǎo)性案例對(duì)供應(yīng)商也具有很強(qiáng)的示范性意義。供應(yīng)商以此為“標(biāo)桿”，可以更加合法合理地開展相關(guān)活動(dòng)。

此外，“我在培訓(xùn)中提到過(guò)，行政裁決在專業(yè)性的糾紛化解方面具有無(wú)可比擬的功能優(yōu)勢(shì)。作為一種行政性的糾紛解決機(jī)制，行政裁決應(yīng)當(dāng)遵守公開公平公正的原則。從域外行政裁決制度的發(fā)展史來(lái)看，典型案例的公開和出版，是推動(dòng)行政裁決過(guò)程和結(jié)果公開的重要方式。將之前的裁決案例發(fā)布，有利于強(qiáng)化裁決過(guò)程的公開性，有利于提升大家對(duì)政府采購(gòu)爭(zhēng)議解決機(jī)制的信賴程度，也有利于行政裁決和司法審查之間的銜接。”成協(xié)中說(shuō)到。